Bilo jednom u Americi: Ili zašto NBS nije Fed

Važećim Ustavom data je mogućnost parlamentu da Zakonom o NBS osim guvernera i Saveta guvernera predvidi postojanje i drugih organa odlučivanja. Stvoren je prostor da se može uspostaviti glomazna i komplikovana upravljačka struktura u NBS. Ako se funkcije u NBS tretiraju kao politički plen, a kompetentnost kandidata za funkcije nebitnom, što je decenijska realnost, to neumitno vodi čestim promašajima u vođenoj monetarnoj politici i prevaljivanju troškova na poreske obveznike.

Džeromu Pauelu, šefu američkih Federalnih rezervi (Fed), mandat ističe u februaru 2022. godine i bez obzira na to što je on bio izbor bivšeg predsednika Donalda Trampa, aktuelni američki predsednik Džozef Bajden nedavno je odlučio da ponovo imenuje Pauela za predsednika Feda.

Ta vest dobro je dočekana u finansijskim i poslovnim krugovima u SAD-u i svetu.

Foto: Tanjug/AP

Kao dva ključna razloga za to Bela kuća navodi: potrebu za kontinuitetom i potrebu da se odupre politizaciji Feda, u trenutku kada bi njegova nezavisnost mogla biti dovedena u pitanje. Zato je Bajden za potpredsednicu Feda imenovao Lael Brejnard, isto tako izuzetnog centralnog bankara, donedavno favorita za čelnu funkciju u Fedu iz tabora Demokrata. Dakle, Fed će ostati, pre svega, politički nezavisan akter koji služi javnom interesu.

Predsednik Feda važi za najuticajniju ličnost u državi, a u periodima dubokih ekonomskih kriza poput sadašnje, za najuticajniju ličnost u svetu. Reč „nezavisnost" znači da Fed, kako zaključuje Tomas. F. Kargil, „može stremiti monetarnoj politici prema sopstvenom tumačenju dokaza i uz uvažavanje sopstvenog stanovišta o ciljevima stabilizacije."

Podrazumeva se, uz potpunu budžetsku samostalnost. Predsednik Feda ima obavezu da svedoči pred nadležnim komitetima Senata i Predstavničkog doma Kongresa o vođenoj monetarnoj politici svakih šest meseci. To su toliko važni događaji da indeksi na Volstritu i drugim berzama odmah reaguju, a time i poslovni krugovi u svetu.

Fedom, koji je faktički zbog moći dolara i dubine američkog finansijskog tržišta postao svetska centralna banka nakon izbijanja pandemije virusa korona, upravlja Odbor guvernera sa samo sedam članova. Imenuje ih predsednik SAD uz neophodnu potvrdu od strane Senata. To je po zakonu iz 1935. godine koji niko ne dovodi u pitanje.

Članovi Odbora guvernera se imenuju na 14 godina, pri čemu je raspored takav da svake godine treba birati novog člana. Dug mandatni period je u funkciji nezavisnosti tog tela i kontinuiteta i stabilnosti u njegovom radu.

Predsednik i potpredsednik Feda imenuju se na četiri godine, sa mogućnošću ponovnog izbora. To je jedan od mogućih kanala uticaja izvršne vlasti na vođenje monetarne politike Feda, bez obzira što predsednik Feda nakon izbora nije odgovoran predsedniku SAD.

A kako to izgleda u Srbiji?

FED / Foto: Shutterstock

Važećim Ustavom data je mogućnost parlamentu da Zakonom o NBS osim guvernera i Saveta guvernera predvidi postojanje i drugih organa odlučivanja. Stvoren je prostor da se može uspostaviti glomazna i komplikovana upravljačka struktura u NBS, što je neracionalno.

Ako se funkcije u NBS tretiraju kao politički plen, a kompetentnost kandidata za funkcije nebitnom, što je decenijska realnost, to neumitno vodi čestim promašajima u vođenoj monetarnoj politici i prevaljivanju troškova na poreske obveznike. Navodim kao primer samo dalekosežne negativne posledice po ekonomiju zemlje politike fiksnog kursa dinara koja je savršeno odgovarala uvozničkom lobiju i dužnicima.

Zakon i Ustav

Zato sam svojevremeno predsedniku države i predsednici vlade predložio promenu ustavnog položaja NBS. Inicijativa je naišla na zid ćutanja. Od Ministarstva pravde odgovor sam dobio 12. jula 2021. godine da Vlada Republike Srbije ne može menjati Predlog za promenu Ustava od 4. decembra 2020. godine jer Poslovnik Narodne skupštine to ne dozvoljava (član 143, stav 4).

Dakle, podnoseći parlamentu predlog za promenu Ustava u decembru 2020. godine Vlada se opredelila da obuhvati samo promene položaja sudske vlasti nametnute spolja - diktatom Evropske komisije. U startu nije nameravala da uključi domaću intelektualnu javnost u podnošenje inicijativa za promenu najvišeg pravnog akta zemlje.

A šta sam ja zapravo predložio? U cilju uspostavljanja ravnoteže moći između zakonodavne, izvršne i monetarne vlasti u Srbiji predložio sam da član 93. Ustavu glasi:

„Narodna banka Srbije je centralna banka Republike Srbije koja je nezavisna u svom radu i odgovorna za vrednost domaće valute.

Organ upravljanja u Narodnoj banci Srbije je Monetarni savet koji čine predsednik i četiri člana. Predsednika i članove Monetarnog saveta bira Narodna skupština na šest godina, na predlog predsednika Republike.

Narodna banka Srbije odgovara za svoj rad Narodnoj skupštini.

Položaj, nadležnosti i druge pojedinosti koje se odnose na Narodnu banku Srbije uređuju se zakonom."

A ko sada odlučuje u NBS? Upravljačka struktura koju čine guverner, Izvršni odbor i Savet guvernera je mnogo glomaznija, skuplja, ali i izuzetno podložna političkom uticaju.

Argumenti za postojanje samo jednog kolektivnog organa upravljanja centralnom bankom čiji članovi ispunjavaju visoke profesionalne kriterijume i ne bave se drugim poslom koji donosi profit su: veća faktička nezavisnost centralne banke od političkih struktura, jasno lociranje odgovornosti za stabilnost nacionalne valute, pri čemu je predsednik kolektivnog organa samo „prvi među jednakima"; sve složeniji ambijenta za vođenje monetarne politike, koji zahteva sve veća znanja iz monetarne sfere i finansijskih tržišta pojedinaca koji odlučuju; ovo naročito posle svetske finansijske krize 2008. i izbijanja pandemije virusa korona.

Iskustva pet zemlje članice EU, od 2004. godine pokazuju da uglavnom jedan kolektivni organ upravlja centralnom bankom, a broj članova varira. U Češkoj postoji Odbor banke, ima sedam članova, u Mađarska, Monetarni savet, sa pet do devet članova. Poljska i Slovačka takođe imaju jedan organ - Savet za monetarnu politiku,

U Sloveniji postoje dva organa - Savet banke i guverner. Hrvatska ima Savet Hrvatske narodne banke i guvernera (predsednika Saveta), kao drugi organ.

Inicijativa koju sam predložio ima nekoliko prednosti koje bi mogle da doprinesu ustavnom jačanju položaja NBS i depolitizaciji ove institucije. To bi se postiglo eliminisanjem apsurdne kombinacije ovlašćenja tri organa odlučivanja NBS u važećem zakonu o NBS iz 2003. godine, koju ne poznaju centralne banke u svetu.

Pitanje odgovornosti

Zašto je važeći zakon apsurdan?

Prvo, Savet guvernera Narodne banke Srbije (Savet) koji čine predsednik i četiri člana, bira parlament na predlog svog odbora nadležnog za finansije, na pet godina. Faktički, reč je o vrsti nadzornog odbora jer od 14 njegovih funkcija najveći broj se odnosi na finansijsko izveštavanje, internu reviziju u NBS... Apsurdno je da se takav Savet pita za monetarnu politiku, i to na predlog Izvršnog odbora Narodne banke Srbije, kao drugog organa odlučivanja u NBS, zaduženog da utvrđuje monetarnu i deviznu politiku. Savet na predlog Izvršnog odbora utvrđuje režim kursa dinara i donosi strategiju upravljanja deviznim rezervama. Analizirajući brojne zakone o centralnim banaka u svetu nisam naišao na postojanje takvog organa, sa takvom mešavinom ovlašćenja.

Nadzorni odbor kao telo zaduženo samo za internu reviziju može da postoji jedino u slučaju kada je centralna banka akcionarsko društvo (slučaj Mađarske nacionalne banke).

Drugi apsurd vezan je za funkcije Izvršnog odbora koji čine guverner i viceguverneri NBS (dva do četiri). Ovim se otvara kanal za snažan politički uticaj na NBS. Jer guverner, koga predlaže predsednik Republike, ima ovlašćenje da predloži parlamentu viceguvernera. Tako se moć unutar NBS koncentriše u rukama jednog čoveka - guvernera koga faktički kontroliše predsednik države. Izvršni odbor donosi ključne odluke iz monetarne i devizne sfere i stara se o stabilnosti finansijskog sistema zemlje. Apsurdan je prenos tih funkcija na Savet guvernera.

Ako je to već u nadležnosti Izvršnog odbora zašto bi se veštački deo njegovih nadležnosti prenosio na Savet guvernera? To je u sukobu sa javnim interesom jer se gomila birokratija koju plaćaju poreski obveznici. To nije bilo tako oduvek. To je učinjeno kako bi Savet, uveden Ustavom iz 2006, postao važniji u odnosu na bivši Savet Narodne banke Srbije koji po zakonu nije bio ovlašćen da odlučuje iz sfere monetarne politike i njenog sprovođenja. Tipična manipulacija veštih birokrata, stvaranjem privida u javnosti o važnosti novog organa - Saveta sa pet funkcionera na teret poreskih obveznika koji je faktički suvišan.

Treći apsurd je vezan za odgovornost guvernera NBS koji je dužan da dostavlja izveštaj o sprovođenju monetarne politike Savetu, a ne parlamentu. Apsurd je što Izvršni odbor dostavlja izveštaj o vođenoj monetarnoj politici drugom organu odlučivanja unutar NBS - Savetu, a ovaj najmanje dva puta godišnje podnosi izveštaj o svom radu parlamentu.

Perfektno smišljeno zamagljivanje odgovornosti, neretko nekompetentnih funkcionera NBS. U slučaju najnezavisnijih centralnih banka u svetu, poput američkog Feda, takvi izveštaji se dostavljaju direktno parlamentu, pri čemu je obavezno javno svedočenje guvernera (ili predsedavajućeg organa odlučivanja) pred nadležnim parlamentarnim odborom.

Foto: Shutterstock, NBS

Organi upravljanja

Potrebu da se NBS kao institucija, u celini, učini efikasnijom i po tome približi centralnim bankama sa istim režimom monetarne politike (primenjujući koncept ciljane inflacije), i istim ovlašćenjima u oblasti kontrole banaka i nebankarskih finansijskih institucija, potvrđuje poređenje broja zaposlenih.

Na kraju 2020. broj zaposlenih u NBS (bez Zavoda za izradu novčanica) iznosio je 1.871, dok je u centralnoj banci Mađarske iznosio 1.470, a isto toliko i u centralnoj banci Češke. Dakle NBS je u 2020. imala za 27% veći broj zaposlenih od naveden dve centralne banke. Ista razlika je bila i u 2019. Predloženi organ odlučivanja NBS - Monetarni savet, nezavisan od predsednika države, izvršne i zakonodavne vlasti bi, vođen visokom kompetentnošću i osvedočenom reputacijom njegovih članova, zahtevao da se brzo reorganizuje NBS i njena efikasnost poveća.

Drugo, umesto sadašnja dva kolektivna organa upravljanja, sa ukupno devet članova, u NBS bi postojao jedan kolektivni organ upravljanja, sa pet članova.

Odgovarao bi direktno parlamentu kroz najmanje dva svedočenja predsednika Monetarnog saveta godišnje, koja bi pomno pratio i poslovni svet zbog najava o promeni politike centralne banke. Izuzetna teoretska znanja i profesionalno iskustvo iz monetarne, bankarske i finansijske oblasti koje treba da poseduju kandidati za članove Monetarnog saveta NBS propisao bi novi zakon o NBS.

Predloženi broj članova Monetarnog saveta NBS je optimalan, imajući u vidu veličinu nacionalne ekonomije i finansijskog tržišta Srbije. Bira ih parlament na šest godina, na osnovu rigoroznih kriterijuma propisanih zakonom o NBS.

Isključila bi se dosadašnja praksa manipulisanja monetarnom vlašću, tj. povećanje ili smanjenje broja članova organa upravljanja u NBS prema interesima vladajuće koalicija, glasanjem za izmene i dopune zakona o NBS.

Formulaciju kriterijuma za izbor predsednika i potpredsednika ECB-a, kao i drugih članova Izvršnog odbora datih u Statutu ESCB i ECB, po zahtevu Nemačke, treba samo preuzeti. To mogu biti osobe koje imaju „...priznatu poziciju i profesionalno iskustvo u monetarnoj i bankarskoj sferi...".

A to se mukotrpno stiče. Decenijski.

* Autor je Đorđe Đukić, profesor Ekonomskog fakulteta u Beogradu